水利部发展研究中心
一、构建南水北调工程建设与管理体制的总体设想
（一）总体思路
构建南水北调工程建设与管理体制的总体思路是：充分考虑南水北调工程的客观现实以及水“准市场”的实际情况，按照“政府宏观调控、准市场机制运作、企业化管理、用水户参与”的思路进行规划，充分发挥各方面积极性。
１．政府宏观调控
重大基础设施的战略地位要求加强政府宏观调控。南水北调工程是从国家的全局出发安排的重大生产力布局，是政府行为和作用的重大体现。政府在南水北调工程建设中的作用是决定性的，不可代替的，也只有政府才有责任和能力组织建设对整个国家的宏观资源配置有重大影响的基础设施项目。国内外经验证明，如此重大的基础设施建设项目，政府决策、协调、支持是关键，必须充分发挥国家宏观调控作用。
在南水北调工程建设与管理中，政府的宏观调控作用主要体现在制订水资源合理配置方案、协调调水区和受水区的利益关系、协调各省（直辖市）间的关系、协调调水与防汛抗旱的关系、协调移民搬迁安置、监督公司运行、制订合理的水价政策、建立节水型城市和社会、水污染防治和生态环境保护等方面。
对关系国民经济命脉的重要基础设施建设，政府一般为投资主体。根据南水北调工程规划，主体工程投资结构为５５％资本金、４５％贷款。资本金由中央政府和地方政府共同承担。配套工程投资由地方负责筹集。因此，政府特别是中央政府是主体工程的投资主体，政府对工程必须加大宏观调控力度。
水资源归国家所有，水资源优化配置和统一管理要求强化政府职能。南水北调工程与四大江河构成“四横三纵”的水资源配置格局，其水量统一调配和互补，特别是非正常水文年的用水调度和配置都需要加强政府宏观调控。
工程涉及多个省、直辖市，省际之间的矛盾和建设管理中的许多重大问题，必须由政府协调、解决。
水商品是公共物品，水市场是准市场，水价不仅要考虑成本、利润、税收等因素，还受社会承受能力的制约，同时水价应有利于促进节水和水资源的优化配置。因此，政府也必须加强对水市场的宏观调控和监督管理。
２．准市场机制运作
改革要求引入市场机制，探索新型建设与管理体制。股份制是市场经济条件下的一种有效的资本组织形式，调水工程实行股份制运作，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率。
资本金的出资方式，要求工程建设与管理按照股份制运作。按照规划，南水北调干线主体工程的资本金由中央政府和地方政府出资组成。地方资本金的出资方式，将由各地根据需调水量，认购水使用权，考虑调水距离等工程因素，确定资本金额度。地方根据出资额度在公司中占有股权，以股权享有所有者权益和承担有限责任，并拥有相应的水使用权。
多元化的投资结构客观上要求实行股份制。南水北调工程投资巨大，涉及面广，要实现调水目标，必须调动全社会的积极性，多渠道、多层次筹集建设资金，“谁投资，谁收益”，“谁用水，谁出资”。除了资本金主要由政府出资外，地方配套工程也可适当开放资本市场，吸引投资。股份制的特点、功能和机制有利于改变国家为单一主体的投资结构，可以从根本上理顺投资方的产权关系，保障所有者权益，明确各方相应的责任、权利和义务，有利于形成“利益共享、风险共担”的机制。入股投资各方因其利益建立在调水工程效益这一共同基础之上，必然关心调水工程的兴衰、盈亏以及日常运营情况，促使调水工程各方具有牢固的凝聚力。
３．企业化管理
实行资本金制度要求企业化管理。南水北调工程实行资本金制度，尽管由于水商品的特殊性和水“准市场”的特点，国家投入的资本金在本质上属政策性投资，但为了最大限度地发挥工程效益，保证工程的良性运行，必须按照企业化管理。
根据建设管理体制改革的要求，南水北调工程建设要严格实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制。项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责，客观上也要求建立企业管理机制。
南水北调工程只有实行企业化管理，才能理清企业与出资人之间的关系，理顺调水、供水企业之间的经济关系，理顺供水企业与用水户之间的关系，才能实现良性运行。
４．用水户参与
用水户是南水北调工程的直接受益者，用水户的选择和参与最终将会影响调水工程建设与运行的效果。国际上现在也在积极推行用水户参与管理。对于南水北调干线工程、配套工程等不同层次，其用水户是不同的。对于干线公司而言，用水户主要是指沿线的省级政府。
干线公司用水户（即沿线省级政府）的参与主要体现在：参与投资、参与管理、参与协调、对工程运行管理予以支持和监督。用水户参与有利于形成“利益共享、风险共担”的机制，有利于调动各方面积极性。
用水户参与管理，就是通过供水企业内部信息外部化、隐蔽信息公开化来增加信息透明度，引入广泛的参与，从而降低交易成本，有效实现调水目标，最终达到优化水资源配置、实现经济增长目标和社会环境目标。
（二）具体运作方式
根据上述总体思路，南水北调工程建设与管理要按照公司制的基本要求，成立干线调水有限责任公司，按“国家控股，授权营运，统一调度，公司运作”的方式运行。
１．国家控股
南水北调东、中线主体工程建设所牵涉到的投资主体有中央、地方、企业等，在多元化的投资主体中，应以中央投资为主，实行国家控股。
中央政府一般从宏观经济运行和经济结构发展的要求出发进行实业投资，投资规模比较大，投资后形成的资产一般在国民经济发展中起决定性作用，关系到国计民生的国民经济中长期发展。南水北调东、中线工程是特大型的公用事业和基础设施建设，所需投资规模大，风险也较大，企业和地方政府都无力作为主要投资主体。
工程沿线各地是南水北调工程的主要受益区，南水北调工程也是这几个地区内的公用事业和基础设施，是对本地区具有关键性作用的投资项目，地方政府有责任依照相关比例进行投资。
企业融资主要是通过银行贷款实行的投资。基本原则是从企业本身发展的战略要求出发，根据市场状况和市场发展趋势，作出投资决策，它是一种实现企业良性运行的行为，以区别于以上两个投资主体的投资行为。
２．授权营运
南水北调工程的国家控股是通过授权营运来实现的。“授权营运”有两层含义：其一，国家作为主要出资者，为解决投资主体缺位问题，授权某一机构为中央投资出资人代表，享有所有者权益，对企业国有资产的保值、增值进行监督、管理。其二，出资者将其财产以资本金的形式注入调水企业，授权企业对其财产行使企业法人财产权。企业法人财产权包括经营权，以及企业法人对企业全部财产享有的占有、使用和收益权（这要区别于出资者享受的是其出资的资本收益权，而企业享有的是企业全部的财产收益权），在特殊情况下依法享有的一定处分权。通过授权，公司全面履行其经济职能和社会公益职能，充分发挥南水北调工程的综合经济效益、社会效益和环境效益。
南水北调东、中线工程法人财产权的特点是：第一，调水企业享有法人财产权，依法独立支配国家授权其经营管理的财产，政府和监督机构不得直接支配企业法人财产。第二，除法律、行政法规另有规定外，政府和监督机构不得以任何形式抽出注入企业的资本金，不得抽出企业财产，不得以任何名义向企业收取任何费用。第三，国家对企业承担的财产责任以投入企业的资本额为限，企业以其全部法人财产承担民事责任。这样，国家从过去的经营者退到股东的位置上，行使选择经营者、收取资本收益和决定重大决策等出资者权利。
３．统一调度
一方面，国家统一配置水权，调度水量；另一方面，公司根据年度调水计划，对各用水户的年度用水进行统一调度和分配。
水资源的开发利用应充分考虑水资源与经济社会发展、生态环境保护的相互作用和相互制约关系，使水资源的开发利用能够保障经济社会的可持续发展。水资源以流域为整体的特征，客观上要求流域统一管理、统一水量调度。南水北调东、中线工程涉及多流域、多地区、多部门的水量调配，包括水源工程的多目标管理，如防洪、水资源的综合利用和跨流域合理调配等重大的复杂问题，必须进行统一调度。
国家作为主要出资者和控股股东，享有所有者权益和承担有限责任，保留对公共水权以及特殊优先权的控制。对公共水权的控制，主要表现为在供水过程中对防洪、水质和环境保护等公共利益的维护上。在汛期，调水工程必须按照国家的意志，供水调度要服从防洪的要求，承担相应的防洪义务。对特殊的供水优先权控制，主要表现为国家作为调水工程的大股东，在特定的条件下，有权制定供水的优先顺序。如在特殊干旱缺水时期，国家可以制定先保城镇生活用水、再保工业用水与农业用水等对策。
为保证依法实行统一调度，需要解决：一是制定专项法规。除现有法律和法规外，尚需针对东、中线工程的特点和实际情况，制定新的有关法律、法规，以满足工程运行的需要。二是水的统一调度管理办法。调水工程各供水企业必须按照有关法规的规定，执行水的统一调度，保证水流畅通无阻，水量分配有序。对违反者，应给予相应的经济、行政处罚，直至交予法律处理。三是加强水行政执法。各级水行政部门应正确行使水政执法及监督职能，对水事纠纷进行调解与裁决；按照既定的法律法规对调水水质进行及时有效的保护；保障供水工程、人员以及与供水活动相关的一系列活动的安全等，保证供水的正常进行。
４．公司运作
公司运作是指建立有限责任公司，按照市场机制实行企业化管理，自主经营，自负盈亏，良性运行。
工程建设阶段，要运用市场机制，实施项目管理，降低成本，保证质量，缩短工期；工程投产后，公司运作要考虑水商品的特殊性，加强管理，根据不同行业用水需求、不同的输水距离、不同的用户承受能力等，建立合理的水价形成机制。
国家控股，授权营运，统一调度，公司运作，这四个方面共同形成了一个不可分割的体系。这样的体制既可以有效克服市场失灵问题，又可以防止滥用政府权力；既可使得工程投资来源多渠道，责权利比较明确，又有利于产权管理。
二、南水北调工程建设与管理体制的具体设想
（一）南水北调工程建管体制总体框架
南水北调工程建管体制主要分为三个层次：
第一个层次：成立国务院南水北调工程领导小组，国务院领导任组长，成员由有关部委和省、直辖市领导组成。领导小组下设办公室，办公室依托在水利部，负责日常工作。
第二个层次：由中央政府授权的出资人代表和地方政府授权的出资人代表共同组建有限责任公司。公司承担主体工程的建设、运行管理，直接对国家负责。
第三个层次：各省成立供（配）水公司，承担省内配套工程的建设、运行管理，负责向用户供水。
领导小组的主要职能是负责对工程建设重大问题进行决策，制定水市场规则并予以监督，对工程建设、运行、管理的重大问题实行调控。依据“精简机构，提高效率”的原则及已有经验，为加强水资源统一管理和优化配置，该领导小组办公室依托在水利部，负责日常工作。
（二）强化水利部的政府职能，理顺各方关系
南水北调工程作为重大战略性基础设施，涉及多个流域和多个省、自治区、直辖市。工程除了有调水、供水任务外，还涉及防洪、生态、发电、航运等多种功能。水利部作为国务院水行政主管部门，必须加强行业管理，强化政府宏观调控职能，从水资源统一管理的角度，做好规划、政策、法规的制订和工程建设的组织、指导、协调、监督工作，加强水资源的整体优化配置，协调工程建设中的重大问题，对公司国有资产的保值增值进行监督。
在构建南水北调工程建设与管理体制时，要注意理顺各方关系。公司自主经营，法人代表由国务院或国务院授权水利部任命。用水户参与公司管理，在干线公司董事会中以省为单位出代表，既是投资者，又是用水户；在各省公司中，可以广泛吸收企业用户参与。干线调水有限责任公司和省供（配）水公司之间、供水公司与用水户之间是水的买卖关系。
南水北调工程建设与管理体制总体框架参见图１。
三、中线工程建设与管理体制方案
根据南水北调工程建设与管理体制的总体思路以及中线工程的特点，中线成立由国家控股、地方参股的干线调水有限责任公司（下称中线公司），实行资本金制度。资本金由中央和地方分担，中央资本金大于沿线各地（河南、河北、天津、北京）共同出资，实现中央控股。调水有限责任公司，负责干线主体工程的筹资、建设、运行、管理和还贷（参见图２）。
成立水源公司。水源公司与中线工程调水有限责任公司一样，是独立的法人公司，双方是平等的原水买卖关系，在政府必要的管理与指导下，通过供水合同等具有法律效力的手段，共同保证南水北调供水市场的稳定。
该方案有利于水资源的统一管理和水量的统一调配，有利于加强沿线各有关流域的管理，统筹兼顾调水与防洪、发电、航运、治污、排涝等各项功能，提高工程的综合效益。
在构建中线公司时，要注意处理好丹江口水库新旧工程的关系，处理好水库与中线公司的关系。丹江口水库大坝加高和移民以及汉江中下游治理工程的投资，由国家分别直接拨付汉江集团和湖北省，所形成的新增资产不纳入南水北调中线工程调水有限责任公司资产中。
四、东线工程建设与管理体制方案
方案一：分两段（江苏段和江苏段以外）分别成立干线调水有限责任公司（参见图３）。
根据南水北调工程建设与管理体制的总体思路以及东线工程的特点，由于东线工程是在江苏省江水北调工程基础上的扩建和延伸，新旧工程交错，产权不易界定；水系比较复杂，工程不仅用于调水，而且还是排水通道，具有防洪、航运、灌溉、排涝、排污等多种功能，运行调度难度较大，管理复杂。目前，可以分段（江苏段和江苏段外）分别成立调水有限责任公司，负责各自的工程建设与管理工作。
东线江苏段原水系建设的投资主要是江苏省投入的，按照“谁投资、谁受益”的原则，在核定产权的基础上，由江苏省组建东线江苏段调水有限责任公司，负责江苏境内主体扩建工程的建设与管理。国家对江苏段扩建工程直接予以适当的资金补助，同时在水量调度、水价等方面加强政府的监督管理。
东线工程江苏段以外成立由中央控股、地方参股的干线调水有限责任公司，实行资本金制度。资本金由中央和地方分担，中央资本金大于沿线各地山东、河北、天津共同出资，实现中央控股。东线工程干线江苏段以外调水有限责任公司，承担东线工程江苏段以外的干线主体工程的筹资、建设、运行和还贷。
东线江苏段以外公司和江苏段公司之间是原水买卖关系。江苏段以外公司内的各省按输水口门统一调度，计量计价，各省之间没有水的供求关系（水权转让除外）。
方案二：分省组建公司，分别负责各自境内主体工程的建设与管理（参见图４）。
按省分别组建公司。这样，东线就分段成立江苏、山东、河北、天津四个调水有限责任公司，分别负责各自境内的主体工程的建设与管理。国家对主体工程直接补助投入，同时加强对调水工程的宏观调控，可在国务院南水北调工程领导小组之下，设立南水北调东线工程理事会，由水利部及苏、鲁、冀、津等有关省、直辖市参加，商议东线调水重大事项，协调省与省之间的水事矛盾。
两个方案比较：
方案一的优点主要是：
①江苏段单独成立公司，充分考虑了东线江苏段水系及其运行管理的现状，有利于该段复杂水系的调度管理。
②江苏段以外成立一个调水有限责任公司，有利于水量的统一调度和分配，有利于协调省与省之间的水事矛盾。
③产权关系明晰，授权中央投资出资人代表对公司控股或参股，有利于重大事项的决策，有利于水资源的优化配置和统一管理。
方案一的缺点主要有：
①江苏段单独成立公司，相对其他各省相当于一个大的水源工程，对供水的影响及制约关系重大，易引起其他省对供水保证率的担心和顾虑。
②山东、河北、天津等省、直辖市和江苏一样，也都不同程度存在主水与客水关系、新建工程与现有工程关系问题，产权界定也有难度，公司内部运营较为复杂。
方案二的优点主要在于：
有利于各省处理好境内主客水关系、新老工程关系，有利于调动地方积极性。
方案二的缺点主要表现在：
①分省成立公司，水资源统一管理难度大，不利于水量的统一调度，特别是在遇到非正常水文年份或用水高峰期、水资源总体配置有困难时，供水链上任何一个环节（省）发生问题，都可能影响全线供水。
②由于没有统一的公司，各省公司难以直接实施与江苏段调水公司之间的供水合同，省际间容易产生用水矛盾，调水和保证供水的难度加大。
③中央对各省公司不参股，可能削弱中央的宏观调控作用，不利于全线工程进度的统一控制和协调，特别是无法保证重大处置权的行使和对水市场的监管。
综上，我们推荐方案一。即分别成立东线江苏段调水有限责任公司和江苏段以外调水有限责任公司。
为确保南水北调东线工程建成后的正常运行，政府要采取有效的监管措施，特别是对江苏向北供水的水价要予以政策指导，通过政府的宏观调控，提高东线工程的供水保证率。根据需要，也可在国务院领导小组之下，设立南水北调东线工程理事会，由有关流域机构及省、直辖市参加，负责协调东线工程各运营主体之间的关系。
鉴于东线第一期工程主要向山东供水，二期工程供水范围增加河北、天津，与之相应，东线调水工程建管体制可分两步走：一期工程成立江苏段调水有限责任公司和山东段调水有限责任公司；二期工程时，可在山东调水公司的基础上扩股，中央资本金与三省、直辖市的资本金进行重组，成立由中央出资人代表和天津市、河北省、山东省共同组成的江苏段以外调水有限责任公司。
五、配套政策措施
（一）建立科学的水资源统一管理和优化配置体制
南水北调工程必须充分发挥水行政主管部门的作用，强化政府宏观调控职能，推进体制改革，加快南水北调工程沿线城市调水、供水（含原水和自来水）、排水（含城市排水和防洪）、污水处理统一管理的进程，实现水资源的统一管理和优化配置。
（二）建立合理的水价形成机制
要建立和完善水价形成机制及其计收办法。完全水价包括工程水价、资源水价和环境水价；对同一地区不同行业执行不同水价标准，不同水源（主、客水，地表水、地下水）执行统一水价；制定用水定额，用水实行定额管理，超计划用水累进加价。
（三）尽快出台《南水北调工程建设基金征收使用管理办法》
通过提高城市现行供水水价，建立南水北调工程建设基金，保证主体工程基金筹资的落实，以保证工程的顺利实施。
（四）尽快研究出台《南水北调工程管理条例》
加大立法前期工作力度，尽快研究出台《南水北调工程管理条例》及其相关的一系列配套政策法规。依靠法制的力量，用法律、政策来规范和调节政府行为、企业行为、用户行为及其相互关系，政府依法行政，公司依法经营，用水户依法用水。
来源：《中国水利》 2003年1月